[摘要]以Z市Y县Z镇Q河治理为例，探讨了协商民主在基层政府重大决策当中的实践问题。认为在基层政府公共决策过程中引入协商民主，不仅可以促进政府民主决策、科学决策，而且有助于公共政策的顺利执行。
[关键词]协商民主；基层政府；协商决策
[中图分类号]D252 [文献标识码]A
党的十八大和十八届三中都提出“健全社会主义协商民主制度”，并强调“凡是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，同时要求“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”。本文就地方经济发展和群众切身利益发生冲突的情况下，以X市Y县Z镇Q河污染治理为例，探讨协商民主在基层政府重大决策中的实践与运用。
1协商背景
Q河是Z镇居民饮用水源，2005年的时候，Z镇政府为了招商引资，在该河沿岸建了一个规模比较大的造纸厂，职工400多人，每年为镇政府提供将近1/4的财政收入。但是，造纸厂建立后，造纸厂所产生的巨大环境污染，严重影响了老百姓的饮用水安全。2007年，就不断有群众开始上访反映Q河水质污染严重的问题；2009年，在县人大会上，人大代表提议要整治Q河污染；2011年，部分沿河居民上访围堵z镇政府，要求整治Q河污染；2012年，政协委员又提交了整治Q河的政协议案。从2007年到2012年，经过了6年时间，Q河污染问题都没有得到很好的解决，直至Y县提出“两型社会建设”（资源节约型和环境友好型），要淘汰落后产能，造纸厂的污染问题首当其冲。但问题是，造纸厂关与不关，出现了很大矛盾：支持关停方认为：不关不足以根治污染。反对关停方认为：它是纳税大户，占全镇每年财政收入的1/4，而且职工400多人，难以消化安置。
2协商实践
在无休止的争论背景下，由Y县政府牵头，组织了沿河居民、企业职工、厂商代表、人大代表、政协委员、镇政府领导、环保部门等相关人士，在县政协开展了多方的、集中的、多次的协商。协商分为三个阶段：第一阶段，政协领导安排议程和程序；第二个阶段是公开讨论，参与者真实表达他们的意见和偏好；第三阶段，相关领导回答参与者提出的问题并就某些政策咨询参与者的意见，最终达成了共识。主要办法是：第一，政府划一块地，远离Q河，通过优惠政策进行招商；第二，引入的投资方，通过优惠政策买下这块地；再与造纸厂进行土地置换，但要承担造纸厂的搬迁费用。最终在2013年解决了这个问题，达成了多方满意的共识：第一，老百姓满意——解决了困扰多年的水源污染问题；第二，镇政府满意——既解决了问题，又没有减少收入；第三，造纸厂满意——搬迁不承担费用，职工也安置了；第四，投资方满意——置换后的地理位置更好，土地升值，投资回报丰厚。从2013年到2015年，没有造纸厂的继续污染，并经过了几年的有效整治，现在的Q河已经变得很干净，变得很美丽了。
3探索之喜与忧
X市Y县通过对Q河污染问题的治理，达成了各方利益主体满意的共识。从中可以发现，政府在决策当中超越了精英决策的固化思路，奉行的是利益相关者的协商式决策，推动了科学决策、民主决策。但是，该县的实践与探索也发现了一些问题，需要在今后的实践中不断改进并完善相关体制机制。
3.1探索之喜
3.1.1协商主体广泛，涉及问题的各方利益主体。在该河治理案例中，政府的决策不再局限于政府内部的决策，政府决策共识的达成是沿河居民、企业职工、厂商代表、人大代表、政协委员、县政府领导、镇政府领导、环保部门和专家学者等相关人士共同参与协商决策的结果。这样，政府科学决策所需要的信息来源于涉及利益主体的方方面面，可以在决策当中最大限度的照顾彼此核心利益。
3.1.2协商问题精准，问题直指该河污染治理问题。协商民主协商什么的问题一直是理论界比较关心的话题。中央编译局陈家刚博士明确提出，“不同的政治行为者就涉及国家利益、涉及公共利益的决策时，做出符合共同利益的合法决策”。在案例中，造纸厂涉及地方经济发展、河水污染涉及群众利益，都属于国家利益和公共利益。因此，协商主题直指该河污染治理，问题精准。
3.1.3协商渠道成熟，政协机关的协商民主平台。政府决策的协商民主会，其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的沟通协调会。在Q河治理案例中，政府牵头、政协承办，充分发挥了政协作为协商民主制度化、规范化的协商制度平台。相关利益主体在这个平台可以充分表达各自利益，自由辩论各方建议，形成各方满意的决策共识。
3.1.4共识执行有力，共识都符合各方主体利益。从案例当中可以分析出，政府决策的共识是利益相关者通过辩论、协商，积极争取而得来，把各方利益损失减少到了最低程度。正是因为政府决策最大限度的照顾了利益相关者的彼此核心利益，达成的共识也是各方主体利益最大化的结果。因此，政府决策就具有民意基础，政府决策就越具有合法性，政府决策的执行就越有力，这对于政府提高决策的科学性和提高决策的民意基础具有重要的实践意义和理论价值。
3.2探索之忧
3.2.1组织协商被动。由于协商机制还不健全，没有规定哪些问题可以协商，哪些问题必须协商，协商与不协商也没有追责机制，协商还具有随意性，政府组织了协商才有协商，不组织就没有协商。就如案例中的情况一样，是环境污染问题和群众围堵政府倒逼政府开展协商，如果政府不组织协商，也完全不存在任何问题。
3.2.2主体地位不等。虽然在协商过程中达成了共识，但同时也显现出政府機关一方与普通群众一方的地位不等问题。尤其是在决策过程中，协商是在党委政府主导的权力结构下进行的，主导方为谋求协商过程的可控性，不可避免地影响了协商决策的真实有效性，这表明协商不仅要重视决策机制过程，更要重视协商效能。
3.2.3协商渠道单一。政协协商渠道成熟虽然值得庆幸，但是这样的渠道不多，甚至是单一，必然导致公众的利益诉求渠道不够多样、不够通畅，甚至在许多情况下，某些正当利益诉求被视为影响社会和谐稳定的消极因素，不仅得不到重视还会受到打压，导致许多矛盾纠纷由小变大、由简单变复杂。案例中由于群众反映的问题得不到合理回应，逐渐演变成围堵镇政府。
3.2.4协商动力不足。协商民主过程就是一个协调利益关系、解决矛盾分歧的过程，这就要求构建相应的利益协调与矛盾调解机制。但是，很多人只有在问题切实关系到自身利益而必须认真思考时，他们才会参与到利益诉求中来。因此，在整个协商过程中，笔者发现，很多沿河居民以及政府官员等参与意识并不强，对于不涉及自己切身利益的矛盾则不愿意尽心尽力去调解。
4探索之惑与释
协商民主在基层政府重大决策当中的实践与探索，已经显示出协商民主的价值与生命力，值得推广。但是，在协商过程中暴露出的问题也需要深入分析，为什么会出现这些问题，值得探讨。
4.1观念不对
4.1.1官员“为民做主”意识浓厚。一是麻烦论。认为搞协商民主，涉及利益主体方方面面，很难形成共识，还不如政府直接做决定，效率高，避免协而不决，商而不定。二是精英论。认为解决问题需要专业知识，专业人才，普通群众都不具备。三是形式论。认为就算老百姓参与进来了，也起不了多大作用，只是走走形式。这三种表现形式在实践层面是大量存在的，也是协商民主发展的巨大障碍。
4.1.2民众“臣民”意识犹存。主要表现也有三种形式：盲从、旁观、随流。盲从就是盲目跟从，不分对与错，不分青红皂白，对官员、对上级盲目跟从。旁观主要是冷漠，哪怕是对的，事不关己高高挂起，不去争取大多数人的利益。随流就是随大众、随大流、随波逐流，人云亦云，没有自己的思考。但可喜的是老百姓参与公共事务决策的意识在不断的提高，参与民主协商的能力和水平也在不断提高。
4.2制度不全
4.2.1制度不细。2004年和2008年国务院分别出台了《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，都提到：社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。这種未明确、弹性较大的标准导致协商内容的确定带有很大程度上的随意性，是否触及既得利益往往成为有关部门考虑的首要因素，协商本身则会流于形式。
4.2.2制度缺失。“三在前三在先”原则已将协商民主置于决策之前已是共识且已通过了规范性文件加以明确。但在实际执行过程中，决策前协商程序的推行并不十分理想。很多文件和地方出台的细则都规定了重大决策应当事前协商，但对于重大事项未经协商的行为未规定处罚措施，未明确救济手段，未建立一套具体详实、切实可行的保障措施，协商的结果难以在立法和决策中得到有效的回应，缺乏强有力的刚性制度保障。
4.3机制不顺
4.3.1决策机制欠民主。俞可平强调：“民主不是政府代替公民做主，而是让公民自己参与政治生活”。精英决策或者内部决策容易出现“一言堂”、“拍脑袋”等决策行为，直接导致决策缺少民意基础，缺少法理基础，很可能会损害某些人的利益，而造成行政成本的增加。比如，有些政策一实施就引起社会矛盾，很明显就是损害了某些人的利益，或者只是维护了某些人的利益，得不到老百姓的支持。
4.3.2对话机制不通畅。第一，由于我国经历了几千年的封建帝制，等级思想根深蒂固，人们在思想上平等对话意识淡薄；第二，在平等对话机制实践中，仍然存在政府台上唱主角，群众台下当观众的现象，当协商决策的事务不涉及自己的切身利益时，民众或其他组织往往冷漠回应；第三，对建立服务型政府的认识不足，这就使得民众与政府沟通互动不够，阻碍了政府与民众之间的协作与互信，政府的权威日益下降，严重影响了协商民主平等对话机制的有效运行。
4.3.3监督机制没到位。监督机制是决策执行的重要组成部分，对决策的制定和执行起到监察和督导的作用。但当前的问题是：谁对政府的协商开展监督？政府的协商不落实谁来追责？没有协商的决策是否合法有效？等等。监督机制没有到位，决策是否需要协商完全靠政府机构自己决定，监督受制于决策机构本身，也就很难发挥政府协商决策机制的作用。
5探索之思与得
5.1强化协商意识，让决策更民主
一方面，政府统一认识，减少阻力。基层政府及其领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素，没有基层政府及其官员的支持就不可能发展任何形式的协商民主，更不可能实现其可持续发展。因此，基层政府对协商民主的认识就显得尤为重要：主要是使政府认识到贯彻落实协商民主能提高政府决策的全面性、能提高政府决策的合法性。所做出的决策越科学，老百姓越支持，决策就越具有民意基础，就越具有合法性，反之，得不到老百姓支持的决策，说明决策有问题。另一方面，公众提高认识，增强推力。作为个体的公民，参与协商民主的意愿是随着利益诉求的不断实现而逐步增强。在公民权利、政治责任和利益关怀等各种驱动参与政府决策的因素之中，对利益的关怀是公民参与政治生活的主要动力。因此，要让群众认识到协商民主的意义，认识到参与协商民主就是在维护自己的利益，在表达自己的利益，在争取自己的利益。唯有如此，群众参与协商决策的动力才会源源不断。
5.2完善协商制度，让决策更规范
首先，从宏观层面上，应在相关法律尤其是宪法中确定协商民主的法律地位；其次，颁布《基层协商民主推进法》，促进操作流程的法制化建设，主要包括“协商主客体的确定，协商内容的法定，协商题目的选定，协商程序的法定，协商对象的遴选，协商频度”等；再次，促进基层协商民主实践成果的法制化建设。要总结、推广成功的协商民主经验，使之上升为理论和法规条文。最后，建立协商民主的促进和保障工作机制，主要包括把协商民主纳入政府和官员政绩体系的绩效考核机制、公民参与协商的权利保护机制、舆论导向机制、利益诱导机制等。通过协商民主制度化、法律化，可以避免人走政息的运动式推进协商民主，也可以避免协商民主操作过程的随意性和形式主义。
5.3健全运行机制，让决策更科学
5.3.1建立“内外合作”的决策机制。目前，政府做决策主要采用“内输入决策机制”，即党委政府主导决策议题的确定，决策方案的拟定和选择。这种“内输入决策机制”的缺点就是缺少与公众、与社会的沟通，决策很有可能得不到老百姓的支持，甚至可能出现决策危机，引发社会群体矛盾。因此，要克服封闭的决策方式，就必须将决策走向开放，增强公共政策的合法性和回应性，实现政府和社会在决策中的合作与互动。
5.3.2构筑丰富多彩的对话机制。平等对话机制的构建是协商民主内在的本质属性，要求党和政府避免在基层民主政治活动中唱独角戏，要在乡村治理与社县治理中开展广泛平等的对话交流，以此来鼓励和提倡如社县论坛、社县对话、网络协商等多样化的对话机制和协商形式，充分调动多方主体来参与平等协商对话机制的建立，从而为解决利益冲突提供一种新途径。
5.3.3完善约束有力的监督机制。主要包括完善协商民主的考核机制和协商民主的问责机制。充分利用政协机关对年终重要领导干部的执行协商决策情况进行充分信任投票，对不信任票超过50%的领导干部，考虑就地免职，以强化决策层对协商民主重要性的认识和执行情况的重视。
6两点启示
启示一：协商民主是中国特色民主政治的好形式。协商民主可以让党委政府的决策更加科学，更加全面，决策也更具有民意基础和法理基础。协商民主运用的好，很大程度上能够进行自我完善，让老百姓参与决策，让老百姓表达利益，得到老百姓支持，就能够巩固党的执政地位，所以说，协商民主是中国特色民主政治的好形式。
启示二：协商民主与选举民主互为补充、相得益彰。选举民主和协商民主是民主制度的两大最重要的模式，选举民主是最直观、普遍的民主模式，人民代表大会制度是中国选举民主的核心制度载体；政治协商是具有中国特色的、基础性的民主模式，政治协商制度是中国协商民主典型的制度安排。它们有着各自不同的功能，在不同层面和领域中发挥着不同的作用。二者互为补充，相得益彰。