摘 要：构建以公众满意为导向的城市发展质量评价体系，可以分别沿着公众满意属性、公众需求强度和公众满意级度3个维度展开。论文提出了运用公众需求调查与专家系统分析相结合的方法确定公众需求结构以及指标群简化和提炼的思路。而后，论文就公众需求强度一指标賦权以及公众满意级度一评价标识问题进行了分析。
关键词：公众满意；城市发展质量评价；满意属性；需求强度；满意级度
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2007)06-0087-07
城市发展是为了让公众的生活更美好。以公众满意为导向，提倡公众的广泛参与是现代公共管理模式的重要特征。开展以公众满意为导向的城市发展质量评价可以体现城市服务于公众、方便于公众以及造福于公众的根本属性。但是，将这些理念运用到评价实践中面临着一些技术难题，例如，对于“城市发展质量”这一模糊概念，如何将公众分化而散乱的认知提炼为评价指标，并将其转化成具体的可测量指标?再如，如何确定各指标的相对重要程度?如何标识公众对于城市发展质量的满意程度?本文根据公众对于城市发展质量的需求结构特点，按照系统工程的概念和思想，从解析城市发展质量评价体系的三维结构人手，就这些问题展开讨论。
一、指标体系的三维结构
建立以公众满意为导向的城市发展质量评价体系，其最终目的在于以公众满意为衡量标准，对城市发展的各项举措及其结果进行绩效评价，并据此改进工作。因此，建立评价体系应坚持以下原则：体现以公众满意为宗旨的城市发展目标、指标应包容评价主体对城市发展质量表达的多方面要求、评价模型可用于定量分析、评价模型应具有高度的集成性、规范性、可操作性及可改进性。
所有的评价体系都是由指标群以及指标之间的因果关系构成的。因此，构建体系的核心工作有三项：指标群聚类(指标选取)、赋权和确定评价级度，其相互关系可通过图1来理解。
图1描述的是城市发展质量评价指标体系的三维结构模型，其中X轴对应的是公众满意属(PS Attributes)的集合，指的是公众对于政府工性(PS Attributes)的集合，指的是公众对于城市发展需求的不同侧面，即公众满意项目。提炼到指标体系中可以成为各级指标；Y轴标识的是公众满意级度(PS Measurement)，指的是公众对于城市发展质量不同侧面给出的满意程度评价；Z轴显示的是公众需求强度(Public Demand Inten-sity)，指的是城市发展质量各侧面在公众心目中的重要程度，体现在评价体系中就是各指标的权值。以公众满意为导向构建城市发展质量评价体系可以沿着这三个维度展开。
二、公众满意属性集合——指标选取
评价体系的基本构成要素是各级指标。因此，指标选取是构建指标体系的第一步工作。笔者认为，指标选取可以分别从公众角度和专家角度出发，穿插进行，最后形成综合一致的看法。这样做的好处在于：一方面可以更深入地了解公众的需求结构；另一方面又可以充分利用专家学者既有的经验和专业知识。从而尽可能地保证指标集的科学性、有效性和集成性。
1 公众需求调查
从公众角度出发开展需求调查，主要目的在于了解公众对于城市发展质量的关注重点，归纳出综合和分化的公众满意属性。为保证研究的科学性，在形成指标群的时候，可以将来自公众的信息作为专家系统分析的参考资料。当第二轮专家系统调查开始时，公众信息作为重要的验证和补充信息，连同第一轮专家系统调查的统计结果一并提供给专家系统内的所有成员。
对于具体的城市发展侧面，不同阶层或群落的公众关注重点可能大相径庭。譬如，在某些社区，公众最为关心的是文化教育设施的完备程度和教育水平的高低；而有些社区的公众则更注重公共安全；还有些社区则将公共交通和购物的便利程度放到关注的首位。美国行政学会会长Marc Holzer认为“公众在决定评价项目时应有一个相同平等的声音，评价系统要处于最佳工作状态，是将精力集中于那些最需要监督控制而对于公众责任又甚为重要的基础项目”。因此，在进行公众需求调查时，既要考虑样本的广泛性，也要善于识别和把握绝大多数公众最为关心的问题。
公众的广泛性决定了公众视角的多样性，也决定了公众需求结构的复杂性和难以确定的特点。需求结构是有待实现的结构，现实中并不存在，构造过程中难以避免推测性、估计性和不确定性。针对这一特点，运用日本质量管理专家Shigeru Mizuno和Yoji Akao(赤尾洋二)提出的质量功能展开法(Quality Function Deploy-ment，简称为QFD)是把握公众需求和拟订公众需求结构的一种较为有效的方法，它用KJ法整理、分析公众需求，并将其转化为城市发展质量评价指标。但是，QFD方法过多依靠经验和直觉，偏向于主观感性，在分析中缺乏定量基准，而且在处理信息量增大的情况下很难操作。在QFD方法的基础上，质量需求定量分析法，也可用来求解公众对城市发展质量的需求结构。另外，考虑到公众需求信息所具有的模糊化特点，亦可运用模糊聚类方法(Fuzzy Cluster Analysis)对公众需求信息进行聚类分析，据此确定公众对于城市发展质量的需求结构。
2 专家系统分析
在从公众角度出发分析公众需求结构的同时，还应从专家角度出发筛选评价指标。具体可采取四轮专家系统调查(德尔菲，Delphi)方法，专家调查系统主要由来自高校、科研机构等第三方机构的学者和专家组成。
城市发展质量评价体系作为一个复杂系统，其内涵因各方面专家关注角度不同而异。按照德尔菲法的基本原则，鼓励系统内所有专家评议自己和他人的结论，在互不交流的背景中独立做出评价，这样可以防止将某一意见归属任何个人，并使专家在看到系统反馈意见之后修改先前的意见。工作组提供用以说明研究目的的相关背景材料后，专家系统的所有成员分别建立各自的城市发展质量评价指标群。在此基础上，工作组成员对同类要素进行归纳，保留存在差异的要素供专家讨论，并将结果反馈给专家。经过四轮调查，专家调查系统成员对形成的指标群逐步达成共识后，可获得最终的指标群。
3 指标群的简化和提炼——指标体系的合成
城市发展质量的每一侧面均由一系列的指标因子构成，从中选取最具代表性的指标是建立指标体系的基础。另外，城市发展取决于诸多因素，牵涉到多个部门，具有综合性特征。因此，简化和提炼后的指标集必须能够集中并有效体现城市发展质量的各个侧面。以政府公共服务为例，ACSI(American Consumer Satisfaction In-
dex，美国顾客满意度指数)针对联邦政府机构进行满意度评价时，礼貌(courtesy)、专业性(professionalism)以及及时性(timeliness)是公众对公共部门最为关注和强调的三个因素，它们高度概括了公众对于公共部门工作人员敬业精神、专业素质和技能、工作效率等各个方面的总体要求。日本经济学家武田哲南将公众对公共服务的需求分解为7个要素：①3S(sincerity，speed，smile)，即诚意、速度和微笑；②E(ener-gy)，精神振奋，富有活力；③R(revolutionary)，创新和突破；④V(valuable)，服务须物有所值；⑤I(impressive)，让人留下深刻印象；⑥C(com-munication)，服务以彼此沟通为准则；⑦E(en-tertainment)，态度亲切。踪家峰等提出了至少有5个方面的因素会影响公众对于政府公共服务的满意程度，即：①服务价值方面，主要包括服务的质量、品种、价格、安全、项目是否齐全等；②服务环境方面，主要包括服务的环境舒适度、场地清洁度、服务的可获得性、是否有休息场所等；③人员方面，政府服务人员的工作态度、业务水平和专业知识等；④政府形象方面，包括政府信誉、政府工作人员的仪容仪表和精神面貌、政府的品牌效应；⑤附加值方面：主要包括投诉处理情况、意见建议管理、顾客忠诚方面等。李澄怡等认为公众对公共服务主要有6个方面的诉求，即功能、经济、时间、安全、文明以及舒适。综合以上观点，笔者认为公众对于政府公共服务的诉求重点可归结为政府部门的工作效率、工作质量和工作态度。工作效率主要指的是政府部门处理日常事务、受理公众投诉、处置突发性事件时的响应速度；工作质量则与政府部门工作人员的综合业务素质高度相关，重点是对工作完成结果的评价；工作态度主要包括政府部门形象以及公务员在工作过程中所表现出的敬业精神，热情和礼貌的程度等。在综合考虑相关部门工作特点以及公众需求的基础上，笔者以社会治安管理为例，列出绩效评价体系的部分硬性指标以及由公众进行评价的部分软性指标，如表1所示。
表1中所列指标既有硬性指标，也有软性指标。前者可从实际统计数据中获得，后者则须由公众做出评价，属于主观感受的范畴。二组指标分别从不同侧面反映出社会治安管理的绩效，既可以单独成为评价体系，也可合成为主客观相结合的评价体系。
一个合理而且有效的评价指标体系应同时满足下列要求：(1)符合评价目的和评价内容的要求。选取的指标应具有明确的社会或经济含义，能够从不同侧面反映城市发展质量的实质，指标体系从整体上能够涵盖城市发展质量评价的所有方面；(2)指标体系中各项指标相互间具有足够高的独立性。避免因指标之间所存在的较高相关性而造成的指标信息重叠；(3)较高的信息冗余会导致评价对象之间差异显示不灵敏，因此信息冗余度应尽可能的低。指标体系的合成方法有许多种，并没有统一模式可以套用，笔者认为一般须遵循全面性(comprehensiveness)、代表性(representativeness)、层次性(hierarchy)、经济性(economy)、独特性(independence)、效用性(availability)原则。
通过专家讨论和公众调研，可得到关于某一项政府工作的绩效指标群。按照上述指标体系合成原则，将指标群中大量的指标因子合成为有效的评价指标体系需要运用一定的统计分析手段，如主成分分析、因子分析等等，以尽量消除指标之间的相关性，删减重要程度较低的指标因子。范柏乃等在构建我国地方政府绩效评价体系的过程中运用了这些方法。指标因子合成可以按照“金字塔”式的因子合成思路。运用到城市发展质量评价中可以理解为：城市发展质量可分解为3个或3个以上的侧面(属性)，每一侧面都涵盖了城市发展质量一个方面全部或主要的信息。同时，每一个侧面又可以划分为不同层次，每一层次由一组具有足够代表性的因子构成，越接近塔尖方向的层面，因子的代表性越强，内涵也越丰富。另外，心理学研究表明，在同时比较时，7±2个项目是心理学的极限。因此，在指标体系设计中，应尽可能将每一层次的指标数控制在5－9个，如果某指标层的指标数目过多的话，可以再将其分为若干类，直至符合7±2原则为止。
三、公众需求强度——指标赋权
图1中Z轴标度的是公众需求强度。公众需求强度通常以权值为数量标度。权值指隶属于某项标准的各项指标对该项标准的影响程度，即所谓的指标重要性程度。城市发展质量评价属于多指标综合评价问题，且涉及到政治学、行政学、社会心理学、模糊数学、应用统计学等多学科内容。赋权方法是否科学将直接影响评价的准确性和有效性。因此，对于赋权问题必须认真对待。
1 赋权方法
赋权应从数量关系上反映指标间的综合平衡关系，对以公众满意为导向的城市发展质量评价体系进行赋权通常可以通过两种途径，一种是客观赋权方法，该方法一般都是通过对评价对象的数据进行处理和分析确定指标权值的，具体可选用离差最大化法、变异系数法、均方差法、熵值法、复相关系数法、灰关联法(Gray Cor-relation Method)等方法。另外，主成份分析和因子分析在做综合评价与分析时也可给指标赋权。客观赋权方法通常需要大量的被评价对象的历史数据和调查数据作为支撑，如果数据不足或准确度欠缺，就会使赋权结果失真。另一种是主观赋权方法，主要指人们依据既有的经验和知识主观地判断指标重要性程度。具体方法有直接定分法、排序定分法、比较加权法、多元回归分析加权法、主因素分析法等。
除了客观和主观赋权方法之外，有一些学者认为将数种赋权方法组合使用，得到的赋权结果更能全面地反映系统指标的本质，姑且称之为组合赋权方法。例如，刘宏提出将AHP法、主成份分析法及灰关联法结合使用进行指标赋权。林元庆和陈加良提出方法群评价的权重集化方法，具体是指运用多种赋权方法确定一个多属性评价问题的权值，形成基本的权值向量集，并在此基础上构造可能的权值向量集，利用非线性规划方法在可能的权值向量集中选择最优的权值向量。该方法可利用计算机实现，具有一定的可靠性和方便性。毛定祥则认为主观赋权方法体现了指标的价值量(经济意义或技术意义)，客观赋权方法体现了指标的信息量(变异和相关)，应将两者结合起来运用。他提出了以最小二乘法为工具，建立赋权优化模型，实现指标赋权主观与客观的统一，价值量与信息量的统一。笔者偏向于在进行以公众满意为导向的城市发展质量评价时采取组合赋权方法。
2 赋权主体及赋权数据的非均化处理
主观赋权方法的执行主体无疑是人，但到底是由专家赋权还是由公众赋权，在理论界尚存在
着较多争论。主张由专家赋权的一方强调专家的相关经验、专有知识以及进行概括、比较、提升的综合能力。而主张应由公众赋权的学者则指出专家赋权方法违背了公众满意度调查“以公众需求为导向”的初衷，赋权结果可能与公众意愿不一致甚至相悖。笔者较为认同后者的观点，认为以公众满意为导向的城市发展质量评价指标体系的赋权应采取公众赋权的方法，但同时也必须借助专业人员的力量进行调查的样本设计，并对赋权结果进行归纳和总结。
作为赋权主体，公众对于城市发展的某一具体方面有着不同的熟悉和认知程度，这就使得其赋权信息的权威性或重要性程度存在差异。在大多数的调查评价中，一种简单易行的对公众赋权数据进行处理的做法是将所有数据作均化处理，即认为所有被调查者的评价信息是同等重要的。但是，这种均化处理方式显然是一种粗略而且有失可靠性的做法。笔者认为对于公众赋权数据应进行非均化处理，即结合公众对于城市发展某一方面的熟悉程度(居住时间长短、接触频次高低等)及作出评价判断的依据等因素考虑其赋权数据的重要性程度。在这里，不妨用Cf、Cj和Ci来表示公众对于城市发展某一方面的熟悉程度、判断依据以及公众评价数据的重要性程度，其中，Ci可以取Cf和Cj的均值，即Ci=(Cf+Cj)/2。有关Cf和Cj的信息可以通过调查问卷采集。表2是用来标识Cf和Cj的5梯级量表。
四、公众满意级度——指标标度
公众满意级度(Public Satisfaction Measure-ment，简称PSM)是公众体验了城市发展成果后所产生的满足状态和程度。在这里，PSM是公众对城市发展质量给予的评价标识和指标描述，也是我们进行公众满意度调查的测量标度(measurement scales)。测量标度的方法有许多种，许召元和包薇将其大体分为三类，即性能标度(performance scales)、差异标度(disconfir-mation scales)以及满意标度(satisfactionscales)。如果采取5级刻度，这三类标度方法所对应的刻度如表3所示。
除了以上的标度形式外，通常还有序数标度、文字标度、成比例标度、间断标度、区间标度、函数标度等标度类型。
Devlin和Rust认为在满意度测量中，采用差异刻度优于满意刻度和性能刻度。理由如下：(1)差异刻度符合预期不一致模型；(2)可以从数学角度证明顾客预期的不一致性与顾客忠诚度的高度相关；(3)可明显减少分布的不对称性。P.J.Danaher和Vanessa Haddrell的调查也证实了这一点。因此，在针对城市发展质量进行的公众满意度调查中，可采用差异刻度。
公众满意作为公众的情感体验，具有可分性。具体分为多少梯级，应视实际情况而定。ACSI和ECSI(European Consumer SatisfactionIndex，欧洲顾客满意度指数)等大多采用10梯级量表来测度公众满意程度，另外也有采取3、5、7、9等奇数梯级的调查案例，甚至还有2梯级的量表形式，仅有“满意”和“不满意”2个梯级，但是Oliver认为2梯级划分法不能有效标识公众的满意程度。考虑到高梯级划分方法可能引起被调查者的混淆以及数据处理工作的简化，笔者认为城市发展质量评价的PSM可分为很满意、满意、一般、不太满意、不满意等5个梯级。这种5梯级划分法是相对和粗略的，主要考虑到公众体验的模糊性和数据处理的简化要求。根据心理学的梯级理论，笔者尝试给出各梯级指征：很满意(激动、满足、感谢)、满意(肯定、称心、赞扬、愉快、满足)、无明显正负情绪、不太满意(抱怨、烦恼、遗憾)、不满意(气愤、极度烦恼乃至投诉、反面宣传)。为了统计的实际需要，按照从很满意到不满意的顺序，可以分别赋值：5、4、3、2、 1，被调查者在1-5的范围内进行满意度定位。
为了满足各类标度指标相互比较的需要，可以把不同标度的指标统一为成比例标度。其方法是先把除成比例标度、序数标度以外的标度按照实际情况重新排列，使之可以用序数标度来表述。笔者仍以公众对政府提供的某项公共服务的评价为例，用表4描述了公众要求(定性指标)→定量指标→序数标度的转化过程。
五、小 结
以公众满意为导向进行城市发展质量评价既可以贯彻为民执政的政府宗旨，也可以增强公众在社会发展中的参与意识，提高参与水平。在评价体系的构建过程中，应加强公众在评价指标选取和指标赋权两个环节的参与程度，以准确把握公众关注的重点问题和需求程度。同时，借助专家学者的专业知识和技能，可以大大提高体系构建的科学性和效率。在公众满意级度的标识问题上，应考虑我国现阶段实际情况，采取相对粗略但不失有效性的5梯级划分法。体系构建是一项逻辑性和技术性都很强的工作，本文仅就其中的主要环节展开初步讨论，更多的细节问题还有待进一步深入研究。
(责任编辑：周淑英)